تعامل نخبگان و سیاست های دولتی

چکیده

سیاست گذاری عمومی و تدوین سیاست های دولتی - به مثابه ابزار قدرت دولت مدرن - دستاورد تعامل نخبگان دیوانی و نخبگان سیاسی است. این تعامل پدید آورنده هنجارهای اداره امور دولتی است که «مرجعیت کلان سیاست دولتی» نامیده می شود و با متجلی شدن در سیاست گذاری عمومی، فعالیت های دولت را سامان داده، در عین حال همگرایی نخبگان دیوانی را تضمین می نماید. تمایل های واگرایانه هم در بین نخبگان دیوانی دولت و هم در بین نخبگان سیاسی در ایران، ضعف سیاست گذاری عموم و در نهایت ضعف اقتدار دولت های ایران را در پی دارد.
 

مقدمه

سیاستگذاری عمومی بخشی از جنبش عقلایی کردن زندگی اجتماعی، ابزار تسلط بشر بر پیچیدگی جهان و دستاورد تعامل دیوان سالاری، نخبگان، گروه ها و صنف های اجتماعی - اقتصادی است. کارکرد اصلی سیاستگذاری عمومی، ساماندهی روابط بخش های مختلف اقتصادی - اجتماعی (بهداشت، کشاورزی، صنعت، روابط خارجی و...) با مرجعیت کلان قدرت سیاسی است. علوم سیاست گذاری حلقه مفقوده ای است که پژوهشگران را در شناخت تجربی پیچیدگی قانونگذاری حکومتی و ماهیت آن یاری می دهد.(۱) تکامل و پیچیدگی روزافزون تقسیم کار اجتماعی، نقش قدرت سیاسی را به عنوان قدرت تنظیم کننده بخش های مختلف اقتصادی تقویت نموده و تولد سیاستگذاری عمومی را در پی داشته است. قدرت، تنظیم کننده «مرجعیت کلان» تقسیم کار اجتماعی است که بخش های مختلف را با یکدیگر تنظیم و هماهنگ می کند. در سیاست گذاری، عمل عمومی (از ملاک های شخصی) و تجربه های فردی و گرایش های خصوصی انسان ها فاصله می گیرد و در نظامی فراگیر از هنجارها، روش های قراردادی، هدف های عمومی و مهم تر از همه استراتژی های گلی (و البته غیر مبهم) قرار می گیرد. استراتژی ها (که نبایستی آنها را با هدف از سویی و برنامه ریزی از سوی دیگر اشتباه کرد) جوهره سیاستگذاری عمومی اند. مطالعه نهادها و گروه های اثرگذار در سیاست های عمومی مستلزم بررسی نقش چهار گروه عمده است: دولت، نخبگان دیوانی (اعم از مدیران ارشد و متخصصان دستگاه های مختلف دیوان سالاری)، نخبگان سیاسی و گروه های صنفی. تعامل این نهادها و گروه ها نقشی اساسی در فرآیند سیاستگذاری عمومی و به کار بستن اقتدار سیاسی بازی می کند. (۲)
 
در مقاله حاضر، نخست به اجمال تعریف هایی از سیاستگذاری عمومی و سیاست های دولتی، نخبگان دیوانی و نخبگان سیاسی داده خواهد شد. سپس در قالب یک بحث تئوریک نقش نخبگان دیوانی و نخبگان سیاسی بررسی می شود (3) و در پایان سیاستگذاری عمومی در ایران را از این منظر بحث خواهیم کرد.
 

سیاست عمومی چیست؟

از آنجا که اصطلاح «سیاست عمومی» می تواند مفهوم های گوناگونی را پوشش دهد (4)، دادن تعریفی فنی از یک سیاست عمومی ضروری است تا بتوان مبنایی را برای مباحث این مقاله فراهم آورد. سیاست عمومی عبارت است از مجموعه ای از اقدام ها و روش های هدف دار که راهنمای تصمیم گیرندگان در یک جامعه است و برای فائق آمدن بر یک مسأله (مشکل) عمومی صورت می گیرد. سیاست عمومی راهنمایی است که چگونگی توجیه و تفسیر وظیفه ها و نحوه انجام دادن آنها را در جامعه به صورتی کلان مشخص می سازد.(5) مطالعه یک سیاست مستلزم شناخت مجموعه ای از تعاملات و ارتباطات افراد، گروه ها و سازمان هاست. (6) مفهوم ها و برداشت های مختلفی که از یک «سیاست» می تواند منظور نظر باشد، ما را بر آن می دارد که آن را از سویی از «هدف گلی» و از سوی دیگر از برنامه ریزی» تفکیک نماییم.
 
معمولا تصمیم گیران و دولت مردان در اعمالشان هدفی گلی دنبال نموده و از آن به عنوان «سیاست» نام می برند، اما کاربرد اصطلاح سیاست در چنین وضعیتی استعاری است و برای عرصه عمل کفایت نمی کند. از نقطه نظر کاربردی و فنی، یک «سیاست» هنگامی می تواند نقش خود را همچون «راهنمای توجیه و تفسیر وظیفه ها و نحوه انجام دادن آنها» ایفا نماید که خطوط گلی و حوزه های تأکید عمل دولتی را نیز مشخص نماید. در سیاست گذاری عمومی تعیین یک هدف گلی کافی نیست و یک هدف هنگامی می تواند عملا یک سیاست تلقی شود که نحوه خطوط گئی عمل دولتی را نیز تعیین نماید تا با کاربست آن کارگزاران حکومت بتوانند آن هدف را محقق نمایند.
 
از این منظر سیاست یک فرآیند است(7) که مبتنی بر هنجارهایی بوده و دربرگیرنده مرحله ها، حوزه ها، بخش ها، عملیات و بازیگران مشخصی است که هدفی را تعقیب می کنند. از این رو اعلام یک هدف گلی توسط دولت مردان و سیاست مداران تا زمانی که موارد فوق را در بر نگیرد، تلقی ناقصی از «سیاست» خواهد بود. مثال ذیل در این زمینه می تواند روشنگر باشد:
 
فرض کنیم که دولت هدفی کلان، همچون تأمین امنیت شهروندان را تعقیب می نماید. اگر تلقی دولت از امنیت، امنیت معطوف به حقوق باشد، برای تأمین این هدف بایستی ابتدا حقوق فردی را برشمرد:
 
- حق حیات
- حق خانواده
- حق مسکن
- حق اقامت
- حق اشتغال و..
 
در ادامه از بین امور فوق، مثلا برای سیاستگذاری در امر تأمین حق حیات ضروری است که تهدیدهای حق حیات افراد بازشناسی شود، مثلا:
 
- فقر
- وجود خرده فرهنگ کج رو که امنیت جانی افراد را در مجمع های عمومی و خصوصی به خطر می افکند.
- نداشت بهداشت روانی، نداشتن ابزارها و ساز و کارهای ایمنی در اماکن عمومی (جاده ها، پارک ها، کارخانه ها و ...) که امنیت جانی افراد را در معرض خطر قرار می دهد.
 
تنها در صورت شناخت این تهدیدها که در واقع بازشناسی مسائل و مشکلات عینی جامعه مورد نظر است، می توان به تدوین سیاست ها مبادرت ورزید. اما نکته فنی مهم و اساسی در این زمینه آن است که دادن «راه حل های ذیل نمی تواند برای مسائل پیش گفته «سیاست» تلقی شوند: رفع فقر، مبارزه با خرده فرهنگ کج رو، تأمین بهداشت روانی.
 
این «راه حل ها» به اندازهای گلی هستند که می تواند هر چیزی را شامل شود و راه کاریست سلیقه های مدیران را باز نموده، در نتیجه پراکنده کاری های ناهمگونی را در عرصه عمل پدید آورد. سؤال اساسی آن است که چگونه می توان با فقر، خرده فرهنگ کج رو، نبود بهداشت روانی و... مبارزه کرد؟ از منظری فنی می توان به سیاست های ذیل برای رسیدن به هدف «تأمین حق حیات انسان ها در زمینه فقر، خرده فرهنگ کج رو، ناامنی در مجمع ها و مکان های عمومی» اشاره کرد:
 
١- توسعه دولت رفاهی در زمینه های مالی، بهداشتی و ...) برای حمایت از قشرهای فقیر؛
* شناسایی درآمدها به منظور گرفتن مالیات برای تأمین هزینه های دولت رفاهی.
 
2- افزایش اقتدار قانونی نهادهای انتظامی برای مبارزه با خرده فرهنگ کج رو در جهت رسیدن به تأمین امنیت جانی افراد.
* آسانی دسترسی به مراجع قضایی و انتظامی برای دست یابی به تأمین امنیت جانی افراد.
 
٣- افزایش تفریح ها و تأمین فضای سالم اجتماعی با ایجاد فضای به دور از خشونت، ممنوعیت پخش و نشر فیلم های خشونت آمیز، تصویرها و فضاهای خشن از رادیو و تلویزیون، مطبوعات و کتاب ها.
* آرام سازی فضای اجتماعی از راه نهادهای فرهنگی - هنری.
 
۴- ایمن سازی، بهسازی و افزایش ظرفیت جاده ها، پارک ها و مکان های عمومی تفریحی برای جلوگیری از ازدحام خودروها، افراد و... که به کاهش امنیت منجر می شوند.
* افزایش اقدام های تأمین و ابزارهای حفاظتی در پارک ها، کارخانه ها و دیگر مکان های عمومی
 
سیاست های بالا خطوط گلی عمل مدیران و تعامل اجزای نظام دولتی را تعیین می نماید. از این پس مدیران در جهت سیاست های بالا به برنامه ریزی شفاف و عینی پرداخته، نیازهای فنی - هزینه ای اجرای سیاست های بالا و مرحله ها و بازیگران هر سیاست را در قالب برنامه ای خرد تدوین می نمایند.

نخبگان دیوانی، نخبگان سیاسی

نخبگان سیاسی معمولا به طبقه ای از افراد جامعه گفته می شود که صاحب قدرت و نفوذ بوده، در تدوین سیاست های عمومی به شکل های گوناگون اثر می گذارند. نخبگان سیاسی به تولید چارچوب های مفهومی اداره امور جامعه و وارد کردن آنها در چرخه های تصمیم گیری و عرصه های رقابتی می پردازند. در این مقاله، نخبگان سیاسی در مفهومی وسیع، فعالان، شخصیت های سیاسی و نمایندگان برگزیده را شامل می شود که به گونه ای رسمی یا غیررسمی در تولید سیاست های عمومی نقش دارند. هارول السول که از بنیانگذاران اولیه مباحث سیاستگذاری عمومی به شمار می آید، معتقد است که در جامعه های امروزی تصمیم ها را گروه اندکی (نخبگان) می گیرند. (۸)
 
نخبگان، متکی به منابع متنوع و متفاوتی می باشند که از آن جمله می توان به ثروت، تخصص، شخصیت سیاسی، قدرت، اطلاعات، سازمان و... اشاره کرد.
 
نخبگان در اصل می بایستی دارای تفاهم و اجماعی کلان و اساسی درباره هنجارهای حاکم بر اداره امور دولتی و درباره «قواعد بازی» و «سیستم اجتماعی» باشند. حیات سیستم اجتماعی و تداوم آن بسته به تفاهم و اجماع نخبگان است. این اجماع به معنی نبود اختلاف و نبود رقابت بین آنان نیست، بلکه به این مفهوم است که نقاط اشتراک اساسی آنان بیش از اختلافات است.(9)
 
نخبگان دیوانی به آن دسته از بازیگران عرصه سیاستگذاری عمومی گفته می شود که در دستگاه های دولتی، به لحاظ جایگاه قانونی و تخصصی خود در فرایند تدوین سیاست های عمومی نقش های مهمی را ایفا می نمایند. دیوان سالاران، اعم از مدیران ارشد یا بدنه کارشناسی سازمان های دولتی، با اتکا به جایگاه سازمانی و با ابزار دانش فنی خود در امور عمومی نظیر تدوین و تخصیص بودجه، برنامه ریزی های تخصصی و... نقش کلیدی در تدوین سیاست ها ایفا می نمایند. جوهره دیوان سالاری عبارت است از گرد آوری عقلانی ابزارها برای دسترسی به هدف ها. فهم جامعه های مدرن در گرو فهم فرآیند دیوانی کردن اداره امور عمومی است که اصلی ترین ویژگی آن به کارگیری ابزارهایی مستقل از افراد انسانی است. از دید مکس وبر، «دیوان سالاری، شکلی است اجتماعی که بر شالوده گرد آوردن عقلانی ابزارهایی استوار است که در خدمت هدف ها می باشند.» (۱۰) نخبگان دیوانی مولود همین فرآینداند. دیوان سالاری در مفهوم کلان خود همان پدیده دولت است که هگل آن را دارای «بصیرتی عام» می داند که توانایی بالا بردن منافع عمومی را دارد.
 

نخبگان دیوانی و مرجعیت کلان

پیچیدگی روزافزون تقسیم کار اجتماعی، نظام روابط اجتماعی سنتی در نخبگان دیوانی را بر نمی تابد؛ از این رو نوسازی روش های مدیریت کلان جامعه که اصلی ترین عنصر آن توجه به سیاست گذاری» است، بیش از پیش ضروری می شود. سیاستگذاری عمومی ابزار دولت مدرن است که نخبگان دیوانی و مدیران امور عمومی را به گسستن از سنت ها، تخصص های فردی و سلیقه های شخصی مجبور نموده، آنها را به مرجعیتی کلان پیوند می زند. این مرجعیت کلان، ملغمه ای از هنجار، روش و هدف است و فراتر از ارتباط عمودی اداری است. اهمیت نقش حرفه ای یک مدیر بیش از پیش در چارچوب محتوایی سیاست ها و مرجعیت کلان معنا پیدا می کند و محدود به جایگاه سلسله مراتبی او نیست. تخصیص و مدیریت منابع در جهت سیاست ها بیش از تشریفات اداری و توزیع بودجه اهمیت می یابد.
 
در چنین نگرشی، دولت بیش از پیش بر روابط اجتماعی سلطه می یابد و با کاربست سیاست ها به تخصیص «سیاسی» منابع دست می یازد و اقتدار قانونی خویش را بیش از پیش به کار می گیرد. مدیریت کلان دولتی با تحمیل خط مشی های عمومی، راه را بر عملیات ضد اقتداری و واگرایانه دیوانسالاران (که از طریق به کارگیری روش های سنتی، تخصصی "فردی" و سلیقه ای شکل می گیرند) می بندد و عملا روابط اداری و اجتماعی را با قدرت پیوند زده و مانع از آن می شود که روابط اجتماعی و اداری فارغ از قدرت عمومی شکل گیرند. نقش و کارکرد اصلی سیاستگذاری عمومی، هماهنگی و مدیریت ناسازگاری های درونی بخش های مختلف و هدایت اصطکاک های آنها در جهت پیشبرد یک هدف اجتماعی - سیاسی است. سیاست های دولتی، ساز و کار قدرت سیاسی برای طرح ریزی روابط قدرت و منافع در سطح جامعه و نیز نوعی تقسیم کار هدف اجتماعی است که همه بخش ها را در یک مجموعه سامان می دهد. « این تقسیم کار به کمک برنامه عملی هماهنگ، در پی تغییر محیط فرهنگی، اجتماعی یا اقتصادی بازیگرانی که در یک منطق بخشی جای گرفته اند، می باشند»(۱۱) از این رو نقش حرف های نخبگان دیوانی صرفا در رابطه با مجموعه اداری بخش مربوطه تعریف نمی شود، بلکه بستگی به مدیریت کلان دولتی و در رابطه با دیگر بخش ها تعریف می شود.(۱۲) آنچه که می تواند نخبگان دیوانی را در بخش های مختلف، به صورت واقعی و نه ساختگی در چارچوب مرجعیت کلان قرار دهد و تمایلات خود محوری «سیاستی» را در آنان کاهش دهد، وجود سیاست های سامانده و برنامه های شفاف و هدف دار مراجع کلان است. این سیاست ها پیوند محتوایی مرجعیت کلان و بخش های زیر سلطه نخبگان دیوانی را برقرار می سازد و آن را از ساده ترین شکل پیوند که تخصیص بودجه جاری است، به غنی ترین شکل آن یعنی سیاست هایی که قصد ایجاد تغییر ماهیت عرصه اجتماعی را دارند، تکامل می بخشد. در نتیجه، فعالیت نخبگان ناشی از فرایندهایی است که «سیاست» خوانده می شود و نه ناشی از کارآمدی شخصی آنها که خود مشروعیتی فراقانونی است.
 
سیاست گذار امور عمومی در صدد فهم و سلطه بر پیچیدگی روزافزون امور اجتماعی است. فهم تئوریک نظام اجتماعی و استنتاج دکترین های عملی از آن برای تصمیم گیری عمومی، دیوان سالاری دولتی را بیش از پیش نیازمند تخصص های گوناگون و مهم تر از آن تخصص های بین رشته ای نموده است. سیاستگذاری عمومی که مبتنی بر مهندسی تخصص هاست، می تواند پادزهری برای تکنوکراسی باشد. فعالیت های دولتی در چارچوب فن ها، تکنیک ها و تخصص ها شکل می گیرد و از این رو چنین می نماید که عمل دولتی بایستی در بند تکنوکراسی باشد. دانش ور فنی با داشتن تخصص در یک زمینه خاص، مدعی داشتن مشروعیت سیاست گذاری در آن زمینه است، در حالی که مشروعیت سیاست گذاری حاصلی از تخصص ها در مجموعه ای از فن هاست که با هم در یک سیاست گذاری دخیل اند. مدیریت، ریاست و وزارت در حیطه تخصص محض نیست، بلکه مقوله ای است که مجموعه ای از تخصص ها را با خود به کار می گیرد. تخصص، وجهی ویژه از یک مقوله می نمایاند، ولی اقتضای مدیریت، چند وجهی شدن و کلان بودن منظراست. (۱۳)
 
«در زمینه پژوهش مؤثر، تنها دانستن فیزیک، شیمی، ریاضیات، اقتصاد و مانند اینها راه گشای اصلی نبوده، بلکه همگی وسیله هستند. منظور این نیست که برای انجام پژوهش مؤثر، ما به نابغه های همه فن حریف نیاز داریم. امروزه حتى خریداران زبده ترین دانشمندان فیزیک و یا شیمی تنها به گوشه ای از میدان دانش خود آگاهی دارند، اما پژوهش مؤثر بدان نیازمند است که رهبر طرح پژوهشی و یا مدیر پژوهش بداند کی و چگونه از دانشمند خاصی برای یاری در آن مرحله دعوت نماید. شاید یکی از بهترین نمونه های این روش کار جیم وب، رئیس ناسا در دهه ۱۹۶۰ و دوره ریاست جمهوری کندی باشد که توانست با بهره گیری از و ده ها دانشمند در زمینه های گوناگون انسان را در ماه پیاده کند. آقای وب دانشمند علوم نبوده، بلکه کارشناس حسابداری قضایی می باشد.» (۱۴)
 
تخصص بین رشته ای زبان امروزی، مدیریت امور عمومی است که زبانی فراتر از زبان تخصصی هر رشته خاص می باشد. (۱۵) زبانی که جوهره اساسی فرهنگ سیاست گذاری مدرن را تشکیل می دهد. این زبان فرهنگی از یک سو تعامل بخش های مختلف با یکدیگر و از سوی دیگر تعامل بخش ها را با واحدهای کلان سیاست گذاری آسان نموده، عمل عمومی مدیران را در نظامی از مفهوم ها، قراردادها، مقررات و روش های نوشته و نانوشته یا صریح و ضمنی شکل می دهد و سامان می بخشد. فرهنگ علمی سیاست گذاری (زبان تخصصی بین رشته ای) سرچشمه و مرجع کلان هنجارها و ارزش های فراگیر در تصمیم گیری است. این فرهنگ، تعامل علمی دیوان سالاران بخش های مختلف را از طریق تثبیت شاخص های مورد قبول عموم آنان امکان پذیر می سازد و در واقع این فرهنگ، زبان مشترک آنان است. موفقیت سیستم سیاست گذاری، وابسته به تسلط این فرهنگ بر همه ارکان سیاستگذاری عمومی اعم از مسأله یابی، نیازسنجی، ارزیابی راه حل های جایگزین، تصمیم گیری، اجرا، گرفتن بازخوردها و ارزیابی سیاست به کار بسته شده است که به کاهش نقش سلیقه های شخصی مدیران منجر می شود، بدون آنکه عرصه نوآوری و خلاقیت های آنان را تنگ نماید. نبود این فرهنگ و نداشتن سیاست های کلان، راه را بر واگرایی دیوان سالاران و در نهایت ناکارآیی و ضعف اقتدار سیاسی می گشاید. در چنین فضایی، خرده روابط انسانی گروهی و تخصصی، نقشی بیش از روابط رسمی و ملاحظه های کلان در اداره امور ایفا می نماید که این خود انحطاط اقتدار دولت و ناتوانی آن در رسیدن به منویات خویش را در پی دارد. سیاستگذاری و فرهنگ عمومی اداری ابزار اقتدار دولت است چرا که با آن به فرهنگ پذیری اداری و عملی کردن گفتمان سیاسی مسلط می پردازد. تکامل تقسیم کار اجتماعی، شهروندان را بیش از پیش به تماس با دیوان سالاری دولت مجبور نموده و دولت را هر چه بیشتر در امور زندگی انسان ها دخالت می دهد. دخالت های روزافزون، دیوان سالاری دولتی را به ابزار جامعه پذیری سیاسی - اداری تبدیل کرده است. از این رو نداشتن یا ضعف سیاست های کلان و باثبات، نشانه ضعف اقتدار دولت و طلیعه بحران مشروعیت است چرا که شهروندان به گونه ای روزافزون اطاعت نکردن از قدرت سیاسی را در قالب تن دادن به خرده روابط و خرده فرهنگ های متنوع اداری تجربه می کنند.

نخبگان سیاسی و مرجعیت کلان

رابطه بخش ها با یکدیگر تنها رابطه تعیین کننده سیاست گذاری های عمومی نیست. قشرهای فکری - سیاسی نیز، بخش های گوناگون حوزه عمومی را هدف فعالیت های خود قرار داده، نقش ها و ظرفیت های آنها را به چالش فرا می خوانند. نبرد منافع نخبگان سیاسی از طریق بخش های دولتی جریان می یابد. نخبگان به خلق مفهوم ها و تعریف های ویژه ای از جهان، جامعه و روابط اجتماعی می پردازند که به آنها امکان می دهد تا به درک خاصی از مسائل عمومی و راه حل های آن دست یابند. چارچوب های مفهومی نخبگان، رهیافت آنها را در سیاست گذاری عمومی و تصمیم دولتی مشخص نموده و ابزار اصلی، درگیری ها و بحث هایی است که در حلقه های تصمیم سازی منجر به تصمیم گیری می شود. بی تردید نزاع قدرت و منافع بر این چارچوب های مفهومی سایه می افکند. هر دسته از نخبگان، مفهوم های ویژه خود را دارند که در تعامل با جهان های مفهومی دیگر نخبگان است و از این رو درک نخبگان از جهان، جامعه و سیاست می تواند تعیین کننده نوع تعامل آنها با یکدیگر باشد.
 
سیاست گذاری، اساسأ محصول فرایند تعاملی نخبگان است. درک نخبگان از جهان و روابط اجتماعی، بنیادهای هنجاری سیاستگذاری عمومی را در هر کشور تعیین می کند که بر اساس آن هنجارها سیاست هایی تولید می گردد. هرچه که فاصله جهان های نخبگان بیشتر باشد، به گونه ای که عاجز از برقراری ارتباط فکری باشند، امکان تعامل آنان کاهش یافته و در نتیجه پایه های هنجاری سیاستگذاری عمومی شکل نمی گیرد و در نهایت نظام مزبور از تولید سیاست ها و به کارگیری اقتدار خویش سترون می ماند.
 
در چنین وضعیتی است که هرگونه اصطکاکی، هم در بین نخبگان سیاسی و هم در بین نخبگان دیوانی در بخش های مختلف سیاست گذاری (ولو بخش های به ظاهر غیرسیاسی) به بحران سیاسی تبدیل می شود چراکه بینادهای کلان هنجاری سیاستگذاری عمومی یا به تعبیر پی یر مولر «مرجعیت سیاست ها» - اساسا وجود ندارد. پیوستگی هنجارها و سازگاری ذاتی آنها، تعامل نخبگان و گروه های منفعت را در سیاست سازی امکان پذیر نموده، از کشیده شدن آن به ورطه تضاد و بحران جلوگیری می کند. وانگهی، روابط کلان - بخش از سویی و نظام - نخبه از سوی دیگر، تنها در صورت وجود «مرجع» مشترک، عرصه بروز و کارایی می یابد. نخبگان، خود واسطه هایی هستند که یکی از کارکردهایشان هماهنگ سازی مرجعیت سیاست های مختلف با رابطه کلان - بخش است. (۱۶) آنان با دادن قرائتی نوین از ساختار و کارکرد یک بخش اقتصادی، اداری یا سیاسی (مثلا از بخش کشاورزی، از حرفه روزنامه نگاری، از ثروت، از صنعت یا...) درکی نوین از نقش اجتماعی بخش های مزبور به دست می دهند و این درک نوین را ابتدا وارد عرصه هنجاری و مرجعیت سیاست گذاری نموده، سپس آن را به حلقه های تصمیم سازی و تصمیم گیری وارد می نمایند. بدین سان، رابطه نخبگان و بنیادهای هنجاری سیاست ها، مرحله پایه ای سیاستگذاری دولتی است. این مرحله تنها در صورتی که نخبگان بتوانند در یک پاردایم عمومی فهم از جهان به تعامل، گفت وگو، مذاکره و تفاهم بپردازند، شکل می گیرد. در غیر این صورت زمینه برای تصمیم سازی های خودمحور و بریده از اقتدار سیاسی فراهم می گردد. در چنین شرایطی عملا «فضای مرجع» واحدی برای نخبگان وجود ندارد تا به وسیله آن بتوانند از راه های مسالمت آمیز و تعاملی در نظام تصمیم گیری اثرگذار باشند. چنین فضای مرجعی می تواند نخبگان حرفه ای، نخبگان دیوانی و نخبگان سیاسی را در خود جمع نموده، تعامل آنان را امکان پذیر سازد. اما نتیجه منطقی نبود مرجعیت کلان، تمایل به پراکندگی و جدایی در سیاست گذاری و مدیریت امور عمومی است.

سیاستگذاری عمومی و اقتدار دولت در ایران

١- به لحاظ نظری

 به لحاظ نظری، کاربست قدرت در سیاست گذاری دولتی عبارت است از تنظیم روابط اجتماعی، اقتدار دولت به درجه های متفاوت در انبوهی از خرده روابط اجتماعی - اداری تجلی می یابد. دولت با سیاست گذاری بایستی به روابط اجتماعی خاصی مهر تأیید زند و به آن حکم کند و مانع شکل گیری روابط موازی و ناسازگار با اقتدار شود چرا که این روابط، تضعیف اقتدار دولت تلقی می گردد. مقررات دولتی ابزارهایی هستند که قلمرو عمل افراد و روابط اجتماعی آنها را محدود و مشخص می کنند. این ابزارها در واقع معیارهای مشروعیت روابط انسانی و اجتماعی را مشخص می کنند. از این منظر حجم و چگونگی دیوان سالاری و میزان مقررات اداری می تواند هم طراز حزب ها و گروه ها و اندیشه های سیاسی، تعیین کننده قاعده های بازی سیاسی و نشان دهنده مبارزه قدرت باشد. پی یر مولر که درباره این روابط سخن گفته است، به این نکته کلیدی اشاره می کند که از زمانی که وجود مجموعه ای از نقش های حرفه ای به رابطه آن با یک قلمرو محدود بستگی ندارد و به یک قلمرو گلی تر پیوند می خورد، سیاست دولتی حیات می یابد. (۱۷) به بیان دیگر، از هنگامی که پای دولت در تعیین این نقش ها و روابط اجتماعی باز می گردد، می توان از سیاست گذاری دولتی سخن به میان آورد.
 
سیاست گذاری عمومی در ایران از منابع متعددی سرچشمه می گیرد که سرشار از ناسازگاری ها و ناهمگونی هاست. آنچه را که از طبقه های گوناگون قدرت صادر می شود، به سختی می توان «سیاست گذاری» نامید در مفهوم فنی و کاربردی آن، مجموعه ای از گلی گویی ها، هدف های کلان، مبهم و ذهنی بدون آنکه راه کار و خط مشی عینی و عملی تحقق آنها پیش بینی شده باشد، به عنوان «سیاست ها» از مرجع های رسمی صادر می شود. تعدد مراکز سیاست گذاری نیز (از مجمع تشخیص مصلحت، مجلس و دولت گرفته تا شوراهای "عالی" متعدد میان دستگاهی و میان وزارتی) مجموعه ای پیچیده را پدید آورده است.
 
آنچه را که به نام بودجه و برنامه ریزی در ایران انجام می شود، بیشتر تخصیص بودجه جاری کشور و هزینه های نگهداری سازمان های دولتی و پرسنل آنها می باشد و نه تدوین سیاست هایی که بتوان بر اساس آن به برنامه ریزی عملیاتی پرداخت. در نتیجه دولت در جهت دهی جدی روابط اجتماعی و تغییر ماهیت جامعه در اداره خویش و کاربست اقتدار اداری کم توان جلوه می کند. دستگاه اداری دولت در ایران به صورتی منفعل، غرق در نیازهای روزمره اجتماع است. فعالیت های اجرایی، کم تر مبتنی بر مبانی تئوریک است؛ در حالی که حتی احداث یک خیابان یا یک برج مسکونی نیازمند داشتن یک تئوری فرهنگی و مجموعه ای از تعریف ها از شهر، شهرسازی و شهروندی است که در قالب یک سیاست تدوین می گردد. تفریح ها و فعالیت های فوق برنامه، امنیت اجتماعی، مدیر، برنامه، کمیت، کیفیت (حلقه واسط این دو)، کشاورزی، صنعت و... مستلزم داشتن تعریفی هنجاری - سیاستی از انسان، جامعه، حقوق، منافع، کار و... است.
 
چنین به نظر می آید که در برخی بخش ها، اداره امور در ایران فاقد مبناهای تئوریک است. (به ویژه مبناهای تئوریک بومی) تا بتواند مرجعیتی هنجاری برای سامان دادن به امور را فراهم نماید. در نتیجه بخش های مختلف مدیریت جامعه به شکل واگرایانه، خودسرانه و فارغ از یک اقتدار عالی هنجاری به کار خود می پردازند. نتیجه طبیعی این امر آن است که مردم و گروه های صنفی و مردمی که برای رفع نیازهای روزمره خود درگیر دیوان سالاری دولتی اند، با اقتدار چندگانه ای روبه رو می شوند که هویت هنجاری مشخص ندارد. از این رو دیوان سالاری دولتی نمی تواند از طریق الگوی فعالیت دولتی ابزار جامعه پذیری اداری خود را در حد کفایت به کار برد و جامعه اداری و مراجعان به آن را دچار نوعی بی هویتی می نماید.
 
و انگهی، در بسیاری از بخش ها، روابط اداری به دور از قدرت سیاسی شکل می گیرند و پیوندی با آن ندارند و در نتیجه زمینه ای برای به کارگیری سیاست دولت وجود ندارد. نبود هنجارهای مشخص سیاستی و بی هویتی اقتدار اداری، پای مردم را به این خرده روابط میکشاند که نشانه های آن از تبارگماری و تبار سالاری در دستگاه دولتی گرفته تا رانت خواری و ارتشا و... قابل مشاهده است. از این منظر ارتشا و تبارگماری نه تنها آسیب اجتماعی، بلکه عملی ضد اقتداری است که جامعه پذیری اداری دولت را هدف قرار می دهد و نبود مشروعیت ناشی از ناکارآمدی دولت را در انظار عمومی تقویت می کند.
 

۲- دیوان سالاری دولتی

«گروه بزرگی از مدیران اروپای مرکزی دارای تحصیلات ارزشمندی می باشند، زیرا مؤسسه های آموزش عالی آن سامان از معیارهای بالایی برخوردارند، ولی در محیط کار، این فرهیختگان یا به ابزار کاغذبازی (مانند تنظیم آیین نامه ها، تهیه گزارش های دور و دراز، پرداختن به مذاکره های بی انتها در مورد دریافت این سهمیه ها، خط مشی تولید، هزینه های بالاسری و قیمت ها با وزارتخانه ها و برنامه ریزان مرکزی تبدیل می شوند و یا اینکه به عنوان مجریان، سراسیمه در پی ایشان درخواست های عقب مانده، دوندگی برای یافتن چندین تن مواد خام، کمی خوراک بیشتر برای کارکنان خود و یا ارز مورد نیاز برای خرید یک قطعه یدکی ایران پرواز خارج، به تکاپو می پردازند... کارشناسان مالی این اقتصاد، دفترداری را خوب میدانند ولی در تجزیه و تحلیل هزینه ها و حسابداری صنعتی ناتوان اند. در مورد پاکستانی سیاست های قیمت گذاری، پژوهش بازار، نو آوری در فرآورده ها و خدمات پس از فروش و کنترل کیفیت نیز چنین هستند. (18)
 
 بدنه «کارشناسی » دیوان سالاری دولتی در ایران خو کرده به عادت های خود بوده و نتوانسته است دگرگونی های مدرن و تخصص های جدید را در درون خود نهادینه کند. متخصصان پرشماری در دستگاه های دولتی یافت می شوند، اما استفاده از تخصص (به ویژه تخصص های بین رشته ای) در سنت اداری نهادینه نشده است. از این رو آنچه که پیتر دراکر درباره اروپای مرکزی می گوید درباره ایران صادق است.
 
در دستگاه دیوان سالاری دولتی ایران استفاده از متخصص جای استفاده از تخصص و دانش را گرفته است. غافل از آنکه آنچه که می تواند تخصص را به گونه ای نهادینه شده در دیوان سالاری به کار گیرد «اراده مرجع اداری» است که در سیاست گذار و سیاست گذاری (که فنی میان رشته ای و تلفیقی هدفمند از دانش هاست) متجلی می شود. روش های مدیریت و کار، نوسازی نشده و مهم تر از آن اینکه این روش ها شخصی است و زبان فرهنگی میان رشته ای، مدیر را به گسستن از رابطه اش با سنت های کاری و سلیقه های شخصی اش مجبور نمی کند و او را به یک سیاست گلی پیوند نمی دهد.
 
متخصصان در دیوان سالاری ایران شاید نا آگاهانه مدار بسته ای را در دستگاه های دولتی ایجاد کرده اند؛ از این رو پذیرش نوآوری یا ایجاد تغییر در بدنه کارشناسی ادارات بسیار گند صورت می گیرد. در نتیجه مدیران ارشد سیاسی، هرچند که در رأس هرم «قدرت» قرار دارند، اما در «هرم نفوذ» گاه در قاعده جای دارند. یکنواختی برنامه های سازمان برنامه و بودجه» سابق و «مدیریت و برنامه ریزی» فعلی شاهدی بر این مدعاست. تفاوتی اساسی بین دستاوردهای برنامه ای دولت آقای هاشمی و دولت آقای خاتمی وجود ندارد. از سوی دیگر نداشتن سیاست های کلان و سامان ده راه را بر استقلال عمل دیوان سالاری دولتی و مدیران کشور باز گذاشته است و دولت عملا ابزارهای به کارگیری اقتدار خویش را ندارند. دولت جمهوری اسلامی ایران رسما در رأس هرم تصمیم گیری است، اما عملا فاقد اقتدار است. (۱۹)
 

۳- سنت فرهنگی اداری

نبود تداوم، بی ثباتی و دیرین نبودن دستگاه اداری ایران که خود ناشی از تعدد دگرگونی های سیاسی ایران در صد و پنجاه سال گذشته است، نظام اداری ما را فاقد یک سنت فرهنگی در اداره امور فرهنگ اداری نموده است. در عین حال نقش دانش در دسترس (existing knowledge) که به مثابه مخزنی از دانش های پایه و کاربردی در مدیریت دولتی عمل می کند، در سیاست گذاری عمومی ایران بسیار اندک است. (ضعف پژوهش های کاربردی در اداره امور اجتماع گواهی بر این مدعاست). بدین سان هویت فرهنگ مدیریتی و اداری در ایران هنوز شکل نگرفته و در نتیجه شاهد به کارگیری سلیقه های متفاوتی در سطح مدیران کشور می باشیم که نه تنها ناکارآمدی دیوان سالاری ایران را سبب گشته، بلکه مدیران کشور را نیز ناتوان از ایجاد ارتباط و تعامل با یکدیگر نموده است. سخنان متناقض و حمله های مدیران ارشد (حتی در سطح وزیران) به یکدیگر نشان دهنده این بحران است. مدیران در گرفتن بودجه و پیگیری سیاست های بخشی خویش (که ارتباطی با مراجع کلان سیاستی ندارد) سعی در ربودن گوی سبقت از یکدیگر دارند. راهروهای مجلس و سازمان مدیریت و برنامه ریزی «بازاری» است که در آن مدیران بخش های مختلف اجرایی با به کار بستن ترفندهای گوناگون سعی در جلب حمایت، امتیازگیری و گرفتنی بودجه دارند. بدین سان، تخصیص منابع (کاریست اقتدار ناقص) بر بستری از ساخت های تباری، نژادی، قومی، استانی، بخشی و رفاقتی صورت می پذیرد. نبود سیاست های کلان، شاخص های اقتصادی - اجتماعی یا سیاست های آمایش سرزمینی، بیم افول دولت ملی را تا مرزهای دولت استانی (مثلا دولت کرمانی، اصفهانی یا...) افزایش می دهد. کردستان، سیستان و بلوچستان، کرمانشاه و ایلام پایین ترین شاخص های رشد سرمایه گذاری و نیروی انسانی را دارند و این نه به خاطر گرایش های نژادی در دولت هاست، بلکه به خاطر ساخت معیوب تخصیص منابع است که هرکه توانایی و آشنایی و نفوذ بیشتری در مراکز قدرت داشته باشد، حمایت بیشتری را می تواند برای خود جلب کند. خلاصه کلام آنکه در دستگاه اداری ایران خرده اقتداراتی با تمایلات واگرایانه و با بازیگری نخبگان دیوانی شکل گرفته اند که هم از مدار بسته متخصصان سرچشمه می گیرند و هم از تمایلات استقلال طلبانه دیوان سالاران. دو جریان نخبگان دیوانی متخصصان و مدیران جوهره ضعف اقتدار دولت را در نبود یک مرجع کلان سیاستی - هنجاری تشکیل می دهند. نتیجه آنکه در ایران، کارکرد اصلی سیاستگذاری دولت که بایستی هماهنگی و مدیریت ناسازگاری های درونی بخش های مختلف و هدایت آنان در یک نظام کلان - بخشی باشد، عقیم می ماند و تقسیم کار هدف مند اجتماعی صورت نمی گیرد و دولت های بی سیاست - در مفهوم فنی آن - بر پوشالی از قدرت تکیه می زنند.
 

۴- سامان سیاست گذاری

* مجمع تشخیص مصلحت، شورای عالی انقلاب فرهنگی شورای فرهنگ عمومی، هیئت دولت، شورای عالی اقتصاد، شوراهای میان وزارتی، سازمان مدیریت و برنامه ریزی، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی مناطق آزاد و... به شکل ها و درجه های متفاوتی دست اندرکار امر سیاستگذاری هستند. تکثیر نهادهای درگیر سیاستگذاری عمومی زمینه به دستگیری سیاست های متفاوت (اگر نه متضاد) را فراهم می نماید. امر هماهنگی و ساماندهی سیاست های گوناگون بسیار پیچیده و طاقت فرساست و این احتمال را پدید می آورد که هیچگاه این سیاست ها در یک مجموعه هماهنگ انسجام نیابند. از این رو تحقق وحدت سیاستگذاری عمومی در ایران از طریق ساز و کارهای نهادینه شده و بر اساس هنجارهای وحدت زا ضروری است. تکثر نهادها زمینه بروز تکثر هنجارها را فراهم می آورد، به ویژه آنکه برخی از این نهادها صرفا سیاسی اند و برخی صرفا تخصصی، برخی انتخابی اند و برخی انتصابی، برخی معطوف به بخش های ویژه ای هستند و برخی معطوف به واحدهای کلان حکومتی، برخی درگیر مسائل عینی اداره امورند و برخی در بند هدف های ذهنی و کلان. دیدن تکثر بالا پژوهشگران را در استفاده از مدل های عقلانی، تدریجی - افزایشی (incremental)، یا دیوان سالارانه برای تبیین فرآیند سیاستگذاری عمومی در ایران دچار درماندگی می کند و این ظن را تقویت می کند که هیچ یک از مدل های بالا نمی توانند نقش تبیینی خود را ایفا نمایند و در نتیجه شاید مدلی با عنوان «مدل ملوک الطوایفی» بتواند پاسخگوی تبیین فرآیند سیاست گذاری در ایران باشد. طرفه آنکه سنت اداره ملوک الطوایف در تاریخ ایران سابقه ای کهن دارد... تکثر نهادهای سیاستگذاری عمومی در ایران متغییر ضد اقتداری دیگری است که بر متغیرهای پیشین افزوده می شود و اقتدار حکومت را از درون تضعیف می کند.
 
* یکی از مهم ترین پرسش های فراروی سیاستگذاری عمومی آن است که آیا سیاست گذاری معطوف به هدف های کلان است یا معطوف به مسائل و مشکلات عینی جامعه. ماهیت کار سازمان مدیریت و برنامه ریزی به گونه ای است که شیوه ای استقرایی از «سیاست گذاری» را متبادر به ذهن می سازد: انبوهی از مسائل، مشکلات و خلاهای عینی به صورت داده هایی رد وارد «جعبه سیاه» این سازمان می گردد و به ظاهر سیاست هایی از آن به دست می آید. در مقابل، مجمع تشخیص مصلحت به لحاظ ساخت قانونی و ترکیب اعضایش گرایش به سیاست گذاری معطوف به هدف های کلان دارد. این دو نهاد مهم سیاستگذاری عمومی در ایران نمی توانند رابطه ای نهادینه شده نداشته باشند. مجمع تشخیص مصلحت نمی تواند توانایی های فنی و داده های عینی این سازمان را در سیاست گذاری های خود در نظر نگیرد. از سوی دیگر سازمان مدیریت و برنامه ریزی، تنها بخشی (والبته بخش مهمی) از دستگاه سیاست گذاری کشور است و ساختار واگرایانه نظام حقوقی جمهوری اسلامی به گونه ای است که ضرورت هماهنگی این سازمان را با مجمع ضروری می سازد. در حال حاضر با توجه به این که ظاهرا هیچ یک از مصوبه های مجمع (غیر از سیاست های برنامه ای) به دستگاه های اجرایی ابلاغ نشده است، مسأله ارتباط این دو نهاد چالش جدی به وجود نیاورده است. از این رو نبود ارتباط تنگاتنگ دبیرخانه مجمع و کمیسیون های مربوطه با سازمان مدیریت و برنامه ریزی حساسیت زیادی پدید نیاورده است، اما معلوم نیست که روند جریان سیاست گذاری مجمع تشخیص مصلحت همیشه این گونه باقی بماند. به بیان دیگر آیا مجمع وظیفه سیاست گذاری خود را صرفا در چارچوب سیاست های برنامه ای انجام خواهد داد یا این که حوزه فعالیت خود را گسترده می نماید، به گونه ای که بتواند به طور روزمره در امر سیاستگذاری وارد شده، وظیفه ای شبیه مجلس شورای اسلامی، حتی فراتر از آن را ایفا نماید؟ ظاهرة مجمع به لحاظ حقوقی می تواند به چنین عملی دست زند، البته پس از تأیید و ابلاغ مصوبه هایش به دست رهبری. این امر فضای جدیدی در سیاست گذاری عمومی در ایران و چالش های نوین سیاسی - دیوانی را پدید خواهد آورد. درگیری های لفظی سیاسی پیرامونی درباره سیاست های برنامه سوم بین مجمع و دولت طلیعه این چالش ها بود.
 

۵- نخبگان سیاسی، اصلاح طلبی و دولت خاتمی

در بحث تئوریک این مقاله به این نکته اشاره شد که تصمیم سازی و تدوین سیاست ها اساسا دستاورد فرآیند تعاملی نخبگان است. نخبگانی که به نمایندگی از قشرهای گوناگون جامعه درکی ویژه و کم و بیش انحصاری از جهان و روابط اجتماعی به دست داده، بنیادهایی هنجاری را برای سیاستگذاری ها فراهم می آورند. به این نکته نیز پرداخته شد که در صورتی که لایه های گوناگون نخبگان دارای یک پارادایم عمومی تعامل نباشند، از نزدیک کردن افق های ذهنی خویش در می مانند و در نهایت یک مرجعیت هنجاری گلی برای ساماندهی به سیاست ها زمینه رشد نمی یابد.

درگیری نخبگان و فعالان سیاسی

درگیری جمع ناشدنی نخبگان و فعالان سیاسی در ایران لایه های گوناگونی دارد. از سویی «جناح راست» و «جناح دوم خرداد» دارای هنجارهای مشترک نمی باشند؛ این امر به ویژه در بین برخی از سران این جناح ها که مرجعیت تئوریک دارند، بیش از بدنه این دو جناح به گونه ای است که گویی در دو جهان ذهنی کاملا جدای از یکدیگر زندگی می کنند. سایه تردید و بدگمانی شدید (به رغم وجوه مشترک در اعتقادات) بر هر دو طرف سایه افکنده که البته شکل تردیدها متفاوت است. اما در عمل و در روش، رودر رو با پدیده واحدی هستیم. تعامل این دو جناح عملا عقیم است و نمی تواند به هنجارسازی سیاستی بینجامد؛ این امر نوعی بحران دوگانگی در سیاست گذاری و اقتدار سیاسی را نشان می دهد. از سوی دیگر ضعف جامعه مدنی و نوپایی سنت فعالیت های سیاسی در ایران پس از انقلاب سبب شده تا در «جبهه دوم خرداد» شاهد تکثر گروه ها، آرزوها، هدف ها و روش های متفاوت و متضادی باشیم که خود مانع از شکل گیری یک تئوری اصلاح طلبی شده است. هم جناح راست و هم جبهه دوم خرداد خود را بیشتر در نفی جناح مقابل خود تعریف می نمایند. شالوده پیوستگی درونی هر یک از جناح ها از «ملاط نفی» تهیه شده است که این خود شائبه قدرت زدگی جناح ها را تقویت می کند. بدین مفهوم که نزاع قدرت معیار همبستگی درونی آنان است. برای جناح دوم خرداد این قدرت زدگی با به کارگیری فشار جناح مقابل که با ابزارهای حقوقی و غیر حقوقی انجام می پذیرد قابل فهم است و دقیقا پارادوکس اصلاح طلبی از همین جا شکل می گیرد؛ جبهه دوم خرداد در بن بستی در عمل سیاسی خود گرفتار شده است، اما این همه حکایت نیست. استراتژی جبهه دوم خرداد یک استراتژی سیاسی (سیاست زده است و نه یک استراتژی اجتماعی، فرهنگی و سپس سیاسی. «اصلاحات» در ایران با ژورنالیسم پیوند خورده چرا که کاربست «استراتژی سیاسی» پیش گفته مستلزم به میدان کشاندن گروه ها و طبقه های گوناگون اجتماعی است (با اندیشه ها، آرزوها، عقده ها و کینه های سیاسی و غیرسیاسی). این استراتژی در عبارت «فشار از پایین و چانه زنی از بالا» خلاصه شده است. اصلاح طلبی یک حرکت سیاسی تلقی شده است، نه یک فعالیت فرهنگی، اجتماعی و سپس سیاسی. این امر خطر کشیده شد اصلاح طلبی به سوی استفاده از یکی از ابزارهای توتالیتریسم را افزایش داده است: سیاسی کردن همه جامعه و سیاسی کردن همه مطالبه ها. بدین سان لایه های «غیرسیاسی» جامعه نیز با داشتن انگیزه ها و آرزوهای کاملا متضاد و گاه «غیرسیاسی» نسبت به اصلاحات اقبال نشان داده اند؛ که این اقبال پشت کردن به گل نظام سیاسی را در پی داشته است (اگرچه علت آن نبوده است) و البته به شکلی پارادوکسیکال نخبگان اصلاحات را نیز از دم تیغ انتخابات گذرانده است.
 
(برخی از سران جبهه دوم خرداد در انتخابات مجلس یا رأی نیاوردند و یا در رده های آخر جای گرفتند) این بدان معناست که در جبهه دوم خرداد نخبه بودن نخبگان با زوال رو به فزونی روبرو است و دقیقأ ربط این مقوله با سیاستگذاری عمومی در همین جاست. نخبگان از ثبات لازم زمانی و شخصیتی و گاه از پایگاه اجتماعی شفاف و هماهنگ برای ایفای نقش هنجارسازی سیاستی برخوردار نیستند و در نتیجه فرآیندی که توسط آن، تفسیر نخبگان از جامعه، سیاست و منافع وارد عرصه تصمیم سازی و در نهایت عرصۂ قدرت می شود عقیم می ماند و نخبگان دوم خرداد نقش و کارکرد هنجارسازی سیاستی خود را ایفا نمی کنند. (۲۰)
 
علاوه بر این، ضعف جامعه مدنی، خلاء تئوریک، ابهام در گفتمان با تنوع آرزوهای قشرهای مختلف در ایران راه را برای مطالبه های حداکثر باز می کند که سیاست گذار (دولت) عملا از اجرای آن به دلایل حقوقی، سیاسی و ارزشی ناتوان است. در این فرآیند، قشرهای «غیرسیاسی» که در فرآیند سیاسی شدن و توده ای شدن اصلاح طلبی دیگر سیاسی شده اند که بخشی از این از طریق ژورنالیستی شدن ابزار اصلاح طلبی صورت گرفته است در ضرورت برآورده شدن توقعات و مطالبات حداکثر خود، پای فشرده و احساس حقانیت روزافزونی می نمایند. به دولت نیز از آنجا که به دلایل ساختی ناتوان از برآورده کردن مطالبات قانونی و فراقانونی است، بیش از پیش بدگمان می شوند و دولت و بنای اقتدار خویش را روز به روز متزلزل تر می بیند. (تمایلات واگرایانه برخی گروه های دانشجویی و بدبینی برخی اقشار اجتماعی - هرچند محدود به نسبت به خاتمی از این طریق قابل توضیح است). در نتیجه برخلاف تصور رایج، این فرآیند بیش و پیش از آنکه جناح راست یا کلیت نظام را هدف قرار دهد، جبهه دوم خرداد و به ویژه دولت خاتمی را متزلزل می نماید چراکه ثبات فکری و سیاسی لازم را برای تثبیت و القای هنجارهای سیاستی و نیز فرصت لازم برای اجرای آن را به دولت نمی دهد. بر این موارد می بایستی تبلیغات مطبوعاتی و تلویزیونی جناح مخالف دولت را نیز که بر شعار «حل مشکلات مردم پای می فشارد، افزود که اثر زیادی در دراز مدت خواهد داشت.
 
پی‌نوشت‌ها: ٢. لسلی پال (۱۹۸۷) ضمن تحلیل فرآیند سیاستگذاری عمومی به چهار گروه عمده اثرگذار اشاره می کند: بازیگران دولتی، گروه های منافع، گروه های متخصص و صاحبان اطلاعات و شهروندان. «پی پر مولر» نیز در تحلیل سیاست گذاری عمومی نقش دیوان سالاری، مدیریت عمومی، واسطه ها (گروه های صنفی - تخصصی) را بررسی نموده و نقش تنظیمی دولت را در رابطه این گروه ها با مرجعیت هنجاری کلان بخشی مطالعه کرده است. (پی یر مولر، سیاست گذاری عمومی، ترجمه حمیدرضا ملک محمدی، نشر دادگستر، ۱۳۷۸)
٣. این مقاله بر مطالعه نخبگان دیوانی و نخبگان سیاسی و نقش آنها در اقتدار دولت تمرکز دارد. مطالعه نقش گروه های صنفی در سیاست گذاری عمومی در ایران بسیار وسیع و در عین حال ضروری است اما با توجه به ملاحظه های زمانی و نداشتن دسترسی به اطلاعات کافی، مجال پرداختن به آن در این مقاله نیست. ۵. سید مهدی الوانی، تصمیم گیری و تعیین خط مشی دولت، انتشارات سمت، ۱۳۷۸، صص ۲۲-۲۰. برای شرح این تعریف نگاه کنید به: ۹. به عنوان مثال، در آمریکا، اساس تفاهم نخبگان بر محور حرمت مالکیت خصوصی، دولت محدود (کوچک) و آزادی های فردی است. نگاه کنید به: ۱۰. پی یر مولر، ص ۱۸.
11. همان، ص ۳۲.
12. افزایش گردهم آیی های میان وزارتی در دولت فرانسه از ۱۴۲ مورد در سال ۱۹۹۱ به ۱۰۹۹ مورد در سال ۱۹۸۹ نشان دهنده افزایش روابط بخش ها با یکدیگر و کاهش نقش و مسئولیت مدیران است (کرمون و شانیود (۱۹۸۲) در پی یر مولر، پیشین، ص ۹۱).
13. کیومرث اشتریان، علوم سیاست گذاری و دستاوردهای آن برای ایران، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، شماره ۳۲، ۱۳۷۹، صص ۱۷۰- 159
۱۴. پیتر اف. درا کر، پیشین، صص ۳۷۲-۳۷۱.
۱۵. «رومن رولف» در «پی یر مولر»، ص ۳۴.
16. همان
۱۷. همان، ص۲۵.
۱۸. پیتر اف. درا کر، مدیریت آینده دهه ۱۹۹۰ و پس از آن، ترجمه عبدالرضا رضایی نژاد، تهران، مؤسسه خدمات فرهنگی رسا، ۱۳۷۵، ص ۲۰۴.
۱۹. برای مثال، دستگاه اداری وزارت علوم، تحقیقات و فن آوری از متخصصان پرشماری در پست های مختلف اجرایی استفاده میکند، اما سیستم مدیریتی آن شاید از کهن ترین روش ها استفاده میکند. هیچ ساز و کار سازمانی برای ورود تخصص های جدید (و نه متخصصان جدید) به بدنه وزارتخانه تعبیه نشده است. سیاست علمی تعریف شده و مبتنی بر مبانی تئوریک بر این وزارتخانه حاکم نیست. در نتیجه مثلا در اداره کل بورس و اعزام انتخاب رشته های تحصیلی اعزام دانشجویان به دانشگاه های مختلف از سر تصادف و میل شخصی دانشجویان و اغلب پیرو گرفتن پذیرش از هر دانشگاهی برای فرار از ایران صورت میگیرد ساز و کارهای فعلی تعبیه شده در این اداره برای هدایت دانشجویان به رشته های مختلف برای پاسخگویی به نیازهای جامعه ایران آنچنان ضعیف اند که عملا کارآیی چندانی ندارند.
20. در اصل تشکیل جبهه مشارکت، بایستی می توانست چنین مشکلی را حل نماید ولی از آنجا که خود این حزب نیز دچار استراتژی جبهه ای در عضوگیری است، در انجام این نقش ناکارآمد است. در مقابل در جناح راست، نخبگان انسجام، پیوستگی و کارکرد خویش را حفظ کرده اند، هم به لحاظ دارا بودن مراجع هنجاری ساده ولی مشخص و هم به لحاظ دارا بودن شخصیت های ثابت.
 
منبع: مجموعه مقالات رقابت‌ها و چالش‌های سیاسی در ایران امروز، جلد اول، تویسنده: دکتر کیومرث اشتریان، ناشر: سازمان چاپ و انتشارات وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، چاپ اول، تهران، 1380، صص 75-47